A propos de gouvernance

Le terme anglais « governance » apparaît à la fin des années 80, dans l'expression « corporate governance » qui désigne le fait que des actionnaires d'une entreprise (conseil d'administration) prennent désormais des décisions qu'ils laissaient auparavant au président ou au directeur général. Cela a été interprété comme la rupture du modèle hiérarchique traditionnel.

Ensuite, les conséquences de la chute du mur de Berlin ont fait passer ce concept dans la société civile, du fait, d'une part, des revendications nouvelles des citoyens à s'exprimer sur tout et n'importe quoi (désir de démocratie participative) et, d'autre part, de la peur (nouvelle) du politique de l'émergence d'un mécontentement populaire (spectre des émeutes sociales). En effet, c'est à cette époque que la plupart des pays d'Europe connaissent une grave crise économique (1992) : le mécontentement citoyen est déjà grand et la fracture entre les politiques et la population ne cesse de s'élargir. Les politiques voient alors dans la gouvernance territoriale (car la gouvernance publique nationale n'a guère connu de développement) un moyen de se rapprocher de leur base, de bâtir un pont sur ce fossé, sur la base d'une démocratie délibérative. D'où l'émergence de multiples initiatives en faveur de processus participatifs, tels que la prospective territoriale, pendant toute la décennie 90.

Parallèlement, à la même époque, les relations interinstitutionnelles changent du fait concomitant des pouvoirs croissants délégués à l'UE et de la montée en puissance des « gouvernements territoriaux » (collectivités locales, régions, etc.) qui réclament plus d'autonomie du fait de la nouvelle légitimité que leur confèrent les démarches participatives . L'introduction de la notion de subsidiarité dans ces relations, et la multiplication des échelons de décision publique (comme en France avec les lois Pasqua, Voynet et Chevènement), font courir le risque d'un accroissement de la cacophonie et de l'inefficacité administrative. Pour palier ce risque, la gouvernance multi-niveaux apparaît comme le seul moyen de restaurer de l'efficacité au sein de la complexité croissante des relations interinstitutionnelles.

La prospective territoriale va alors jouer un rôle décisif en rapprochant gouvernance territoriale et gouvernance multi-niveaux : en donnant lieu à l'émergence d'une vision, c'est-à-dire d'un futur souhaitable fondé sur une appréhension consensuelle du présent et de l'avenir, elle conduit à l'élaboration d'un projet d'avenir pour le territoire ou pour la société qui le peuple. La mise en œuvre de ce projet passe alors, nécessairement, par une action coordonnée, efficace, des différentes autorités publiques qui peuvent se manifester sur ce territoire, de la commune à l'UE (grâce aux fonds structurels notamment). Ainsi la gouvernance multi-niveaux apparaît-elle comme le relais naturel de l'exercice de prospective sur un territoire.

Enfin, bien que la notion de gouvernance soit souvent symbolisée par le réseau, comme celle de gouvernement l'est par la hiérarchie pyramidale, il faut veiller à ne pas confondre les deux (gouvernance et réseau). En effet, si l'on remonte aux sources, la corporate governance émerge de la défiance qu'éprouvent à un moment donné les actionnaires d'une entreprise vis-à-vis de ceux auxquels ils ont donné mandat de les représenter. La gouvernance est donc, à l'origine, bâtie sur la défiance vis-à-vis de nos représentants. Emprunt de l'utilitarisme des Lumières, le gouvernement public comme celui de l'entreprise s'exerce indépendamment des gouvernés, au mieux des intérêts de l'ensemble. C'est cette conception du gouvernement que la demande de gouvernance cherche, sinon à dépasser, du moins à élargir : désormais, il faut gouverner en tenant compte des administrés comme des actionnaires, bref des mandants.

Est apparue alors une nouvelle forme de solidarité entre ceux (actionnaires ou citoyens) qui en avaient assez de cette domination (hiérarchie pyramidale) et qui voulaient avoir une possibilité de peser sur les décisions : ils se sont unis (l'union fait la force) pour défendre des intérêts communs. Grâce à Internet, les instruments anciens et formels de regroupement (corporations, syndicats, associations, clubs) ont été dépassés par un nouveau mode relationnel, plus adapté à l'esprit et aux contraintes du temps, souple, ouvert, transparent, informel : le réseau. Celui-ci est très vite devenu l'anti-thèse de la pyramide hiérarchique : ses membres sont tous égaux entre eux, les relations sont fondées non sur la défiance présupposée mais sur la confiance et la bonne volonté, l'adhésion est libre, sans obligation contractuelle ou hiérarchique. Dès lors le réseau est devenu l'instrument symbolique de la gouvernance qui elle-aussi présuppose l'égalité de tous, la confiance dans le dialogue et la liberté de participation.

Cependant, toute gouvernance ne s'exprime pas uniquement à travers un réseau : la gouvernance territoriale et la gouvernance multi-niveaux, même si occasionnellement elles peuvent donner lieu à la création de réseaux interpersonnels, continuent de s'exprimer à travers des relations interinstitutionnelles encore fortement réglementées par les pouvoirs publics.

La gouvernance locale

Caisse des Dépôts et Consignations (collectif), Prospective et développement territorial. La Documentation Française, 2003, pp.77-94

L'audit des acteurs locaux concernés

Démocratie participative et aménagement régional. Actes de la table ronde du 28 novembre 2000. Paris : IAURIF, 2001, 97 pages, pp. 39-43.

La prospective territoriale en marche : au profit d'une légitimité d'initiative ?

Territoires 2020, mars 2002, pp. 27-32

Les enjeux de la prospective territoriale en Europe

Pouvoirs Locaux, n° 50, septembre 2001, pp. 91-97

Projet d'agglomération et conseil de développement : des défis inespérés !

La Lettre de l'Intercommunalité, n°43, février 2001, pp. 9-10

Donner du futur aux territoires

Guide de prospective territoriale à l'usage des acteurs locaux. Lyon : CERTU, octobre 2000, 276 pages

Beyond dreaming of democracy

Democracy and Futures, Helsinki: Committee for the Future of the Finish Parliament, 2006, pp. 77-88

Coo-pétition : la pierre d'achoppement des districts industriels

Développement & Emploi, mai 2002

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